PAC post-2027: sull’orlo di definizioni

La riforma della PAC post-2027 non può essere interpretata come un semplice intervento di revisione normativa. Si inserisce piuttosto in un contesto segnato dalle proteste degli agricoltori tra il 2023 e il 2024, che hanno evidenziato criticità nella sostenibilità economica del settore, ulteriormente accentuate dall’inflazione e dall’aumento dei costi dei mezzi di produzione legato agli shock geopolitici.

È qui che emerge una prima chiave di lettura essenziale. Quando la Commissione Europea presenta il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034  (vedere il link https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/29/quadro-finanziario-pluriennale ), si parla di una dotazione per il sostegno al reddito agricolo pari a circa 293,7 miliardi. Una cifra, però, espressa a prezzi correnti: se si guarda ai prezzi costanti, cioè al valore reale, la cifra scende sensibilmente.

Questo significa che, per gli agricoltori, il problema non è solo quanto si spende, ma quanto vale davvero quel sostegno nel tempo. Ed è proprio questa tensione — tra aspettative politiche e vincoli di bilancio — che spiega la scelta della Commissione Europea di non aumentare semplicemente la PAC, ma di cambiare la struttura del finanziamento.

Il Fondo unico: più risorse o più flessibilità?

La risposta della Commissione europea prende forma nel Fondo Unico (NRPF). Non si tratta soltanto di un nuovo strumento, ma di un cambiamento di impostazione: l’agricoltura non è più una politica con un proprio bilancio separato, ma diventa parte di un sistema integrato che comprende anche coesione, politiche sociali, pesca e sicurezza.
Per capire cosa significa concretamente, bisogna entrare nella struttura del fondo (vedere il link https://webgate.ec.europa.eu/circabc-ewpp/d/d/workspace/SpacesStore/0b812eb5-320a-4ed7-9004-3b78df3b8b41/download ).

Una prima componente è la quota vincolata (ring fenced). Qui resta una garanzia minima: circa 300 miliardi destinati al sostegno al reddito e a una riserva di crisi, la cosiddetta Unity Safety Net. Questa è l’unica parte che conserva una logica “classica” della PAC, cioè una protezione diretta del reddito agricolo.
Accanto a questa area protetta, però, si apre una seconda componente molto più ampia e più incerta: la quota non vincolata. Qui le risorse non sono pre-assegnate alla PAC, ma condivise tra più politiche. Quanta parte andrà all’agricoltura dipenderà dalle scelte dei singoli Stati Membri nei loro Piani nazionali.
Questo introduce un primo cambiamento profondo: la PAC non è più solo “comune”, ma diventa in parte nazionale nella distribuzione delle risorse.

A questo si aggiunge un terzo elemento: il cofinanziamento nazionale. Alcuni interventi che prima erano finanziati interamente dall’UE richiederanno ora una partecipazione degli Stati. Anche i pagamenti ambientali, ad esempio, diventano soggetti a cofinanziamento.

Infine, compare una novità che segna un vero salto di paradigma: i prestiti europei (Catalyst Europe loan).

Si tratta di risorse raccolte sui mercati e messe a disposizione degli Stati membri. Non sono fondi a fondo perduto, ma debito attivabile su base volontaria.

Ed è qui che emerge un punto cruciale, spesso poco esplicitato-> questi prestiti non aumentano automaticamente il sostegno alla PAC.

Offrono, piuttosto, una capacità potenziale di spesa, che potrà essere utilizzata in modo diverso a seconda degli Stati. Paesi con maggiore spazio fiscale potranno attivare questi strumenti; altri, più vincolati, molto meno.

E’ tutta una questione definizione

In questo contesto, le definizioni e la loro collocazione normativa assumono un ruolo centrale. Se inserite nel regolamento del Fondo unico, si collocano all’interno di un sistema caratterizzato da maggiore flessibilità, in cui l’attuazione è affidata ai Piani nazionali e regionali; pur restando giuridicamente vincolanti, queste definizioni sono quindi destinate a operare in un quadro più adattabile e integrato tra politiche.

Al contrario, se collocate nel regolamento PAC, esse mantengono una funzione più stabile e uniforme, garantendo un’applicazione maggiormente omogenea tra gli Stati membri.

Da qui deriva il passaggio alla questione delle definizioni. Nel momento in cui le risorse della PAC vengono integrate nel Fondo unico e affidate, in parte, alla programmazione nazionale, la questione non riguarda più soltanto il livello delle risorse disponibili, ma anche l’individuazione dei beneficiari e dei criteri di accesso.

Nel dibattito del COREPER II del 28 gennaio 2026 (vedere il documento al link https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6356-2026-INIT/en/pdf ) gli Stati Membri hanno chiarito che il problema non è solo tecnico.

La definizione di “agricoltore”, infatti, stabilisce chi ha diritto ai fondi. Non è quindi una questione terminologica, ma un criterio distributivo fondamentale.

Se questa definizione rimane nel regolamento del Fondo:

•diventa parte di un sistema più flessibile;

•può essere influenzata dalla programmazione nazionale (Piani di Partenariato Nazionale e Regionale);

Se invece viene collocata nel regolamento PAC:

•resta più stabile;

•garantisce maggiore uniformità tra Stati Membri.

Da qui la richiesta, in particolare dell’Italia, di riportare definizioni e disposizioni chiave nel regolamento PAC.

Dunque, la discussione non riguarda la forma del testo, ma l’equilibrio tra integrazione europea e autonomia nazionale.

Equilibri incerti: quando l’art. 35 significa tanto

Il caso dell’articolo 35 aiuta a rendere tutto questo molto concreto (vedere la proposta di regolamento Fondo unico al link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0565&qid=1753801752960 ).

Questo articolo non è una norma qualunque: è il punto in cui vengono definite le tipologie di intervento finanziabili. Ma nel testo attuale, queste tipologie includono sia strumenti classici della PAC (come i pagamenti diretti), sia strumenti di natura diversa, legati al mercato e alla regolazione settoriale.

Il risultato è una sovrapposizione: strumenti diversi vengono riportati dentro un unico contenitore.

Finché questo contenitore resta nel regolamento sui Piani, queste misure sono assorbite nella logica del Fondo unico. Se invece vengono separate e riportate nei regolamenti settoriali, recuperano una loro autonomia.

In questo senso, l’articolo 35 non è solo un elenco tecnico, ma il punto in cui si decide quanto la PAC resta una politica distinta.

Per comprendere realmente la portata della riforma post 2027 è utile soffermarsi su un caso apparentemente tecnico ma in realtà molto rivelatore: quello dell’Organizzazione comune dei mercati (OCM).

L’OCM, disciplinata dal regolamento (UE) n. 1308/2013, rappresenta da sempre il cuore della politica di regolazione dei mercati agricoli europei. Diversamente dagli strumenti di sostegno al reddito, che intervengono direttamente sui pagamenti agli agricoltori, la OCM definisce le regole per il funzionamento dei mercati: stabilisce come gestire le crisi, come organizzare i produttori lungo la filiera, come strutturare i programmi settoriali. È quindi una politica che non redistribuisce semplicemente risorse, ma interviene sui meccanismi economici del settore.

Questa distinzione è fondamentale per capire ciò che è avvenuto negli ultimi anni. Già con la PAC 2023 2027 si era avviato un primo spostamento: molte misure settoriali, pur restando formalmente collegate alla OCM, sono state inserite nei Piani strategici nazionali. In questo modo, strumenti nati per essere comuni e uniformi sono entrati in logiche di programmazione nazionale, legate alle priorità dei singoli Stati membri.

Con la proposta post 2027 questo processo viene ulteriormente ampliato. Le misure settoriali vengono integrate all’interno del nuovo Fondo unico e dei Piani di partenariato nazionali e regionali. Il risultato è un sistema in cui una stessa misura può essere disciplinata a un livello, ma finanziata a un altro. È il caso, ad esempio, del regime per le scuole: le regole restano nel quadro della OCM, mentre il finanziamento e le condizioni operative sono inserite nel Fondo unico.

Questo passaggio crea una situazione nuova. Non si tratta semplicemente di una riorganizzazione tecnica, ma di una vera separazione tra il piano normativo e quello finanziario. Le regole dei mercati rimangono formalmente in un regolamento settoriale, mentre le risorse che ne permettono l’attuazione sono collocate in un sistema più ampio, dove l’agricoltura deve competere con altre politiche.

È proprio qui che emerge il limite dell’integrazione. Le politiche di mercato, per funzionare, richiedono stabilità, uniformità e una certa rapidità di intervento. Quando vengono interamente assorbite in un fondo generalista, rischiano di perdere coerenza e visibilità, venendo trattate come uno tra i tanti strumenti di spesa.

La proposta di riforma della OCM (vedere il link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52025PC0553 ) presentata dalla Commissione Europea si colloca esattamente in questo punto di tensione.

Se letta isolatamente, potrebbe apparire come un aggiornamento tecnico. Se invece viene letta insieme alla proposta sul Fondo unico, emerge una logica più articolata. La Commissione europea cerca infatti di riportare nella OCM alcune disposizioni sugli interventi settoriali che negli anni precedenti erano state spostate nei Piani. Non si tratta di un ritorno al passato, ma di un tentativo di ricostruire un quadro normativo coerente per politiche che, per loro natura, non possono essere completamente integrate in un sistema generale di programmazione.

Questo doppio movimento — integrazione nel Fondo da un lato, rafforzamento della OCM dall’altro — non è quindi contraddittorio, ma riflette un equilibrio ancora in costruzione. Da una parte, l’esigenza di semplificare e integrare le politiche in un unico quadro finanziario; dall’altra, la necessità di mantenere strumenti specifici per il funzionamento dei mercati agricoli.

In questo senso, la OCM diventa un caso emblematico della riforma nel suo complesso. Mostra che l’integrazione ha dei limiti e che non tutte le politiche possono essere trattate allo stesso modo. Alcune — come il sostegno al reddito — si prestano a essere inserite in un sistema più flessibile e programmabile. Altre — come la regolazione dei mercati — richiedono ancora un livello di autonomia e di specializzazione che il Fondo unico, da solo, non è in grado di garantire.

Conclusioni

Nel complesso, il quadro che emerge dalla riforma post 2027 è quello di una trasformazione ancora in corso, nella quale si intrecciano due tendenze non del tutto sovrapponibili.

Da un lato, l’introduzione del Fondo unico segna un passaggio verso una maggiore integrazione delle politiche europee, superando la tradizionale separazione tra strumenti settoriali. L’agricoltura entra così in un sistema più ampio, nel quale le risorse e le priorità vengono definite in un contesto condiviso con altre politiche e, in parte crescente, rimesse alle scelte degli Stati membri.

Dall’altro lato, emerge con particolare evidenza la difficoltà di ricondurre a un’unica logica strumenti che mantengono caratteristiche molto diverse tra loro. Le misure di regolazione dei mercati, come mostrato dal caso della OCM, continuano a richiedere un livello di specializzazione normativa e di stabilità che non sempre si concilia con un’impostazione fortemente integrata sul piano finanziario.

In questo contesto, anche la risposta alle tensioni degli ultimi anni — legate all’andamento dei costi, all’inflazione e alla volatilità dei mercati — appare costruita più in termini di adattamento degli strumenti che di incremento lineare delle risorse. L’ampliamento del ruolo dei Piani nazionali, l’introduzione di meccanismi di cofinanziamento e la possibilità di ricorrere a strumenti finanziari come i prestiti europei delineano un sistema più flessibile, ma al tempo stesso più articolato.

All’interno di questo assetto, strumenti come la Unity Safety Net assumono una funzione che si avvicina più a quella di un meccanismo di stabilizzazione in contesti di crisi che a un dispositivo strutturale di sostegno. Si tratta di una evoluzione coerente con un contesto economico caratterizzato da maggiore incertezza e da shock ripetuti, ma che modifica progressivamente anche il ruolo della politica agricola nel suo insieme.

La centralità assunta dalle definizioni e dalla loro collocazione normativa si inserisce esattamente in questo quadro. Stabilire dove queste disposizioni siano collocate — nel regolamento PAC o nel quadro del Fondo — non incide soltanto sulla forma giuridica, ma sul livello di uniformità, sulla discrezionalità degli Stati membri e, in ultima analisi, sulla distribuzione effettiva delle risorse.

In questo scenario, le riflessioni sul futuro della competitività europea offrono un utile elemento di contesto. Nel suo intervento al Premio Carlo Magno del 14 maggio 2026, Mario Draghi ha evidenziato come la crescita rappresenti la condizione per sostenere tutte le priorità strategiche dell’Unione — dalla transizione energetica alla sicurezza, fino al mantenimento dei sistemi sociali, in un contesto in cui « il mondo che un tempo aiutava l’Europa a generare prosperità non esiste più. È diventato più duro, più frammentato e più mercantilista » (si può leggere il discorso intero al link https://www.astrid-online.it/static/upload/drag/draghi_premio-carlo-magno-2026.pdf ).

Letta in questa prospettiva, la riforma della PAC può essere interpretata come parte di un processo più ampio, in cui l’Unione cerca di adattare i propri strumenti a un contesto economico e geopolitico mutato. Non si tratta ancora di un assetto pienamente stabilizzato, ma di una fase intermedia, nella quale si stanno ridefinendo i rapporti tra livello europeo e nazionale, tra integrazione e specializzazione, tra stabilità delle regole e flessibilità degli strumenti.