Minori stranieri non accompagnati, un gruppo di lavoro e una legge

Una buona pratica che vede la Regione Molise in prima fila. Si tratta del gruppo di lavoro sui “Movimenti migratori e diritti umani – minori stranieri non accompagnati” per il quale, in occasione della plenaria della Calre, la conferenza dei presidenti dei parlamenti e delle assemblee legislative europee, la presidenza del Consiglio regionale del Molise è stata riconfermata al vertice. E lo scorso 4 dicembre a Vienna, nella sala dove si è tenuto il Congresso di Vienna del 1815, in occasione dell’ottavo seminario sulla sussidiarietà, al quale hanno partecipato tutti i Paesi europei, il relatore Vannino Chiti, presidente della XIV Commissione del Senato, ha elogiato proprio il lavoro svolto dalla Regione Molise in seno al gruppo di lavoro della Calre quale migliore esempio di “sussidiarietà”.

La costituzione del gruppo di lavoro sulla piaga dei minori stranieri non accompagnati è stato deliberato nella plenaria Calre di Varese nel novembre 2016. Il coordinamento dello stesso è stato affidato a due presidenti, Carolina Darias San Sebastian, presidente del parlamento delle Canarie e Vincenzo Cotugno, presidente del Consiglio regionale del Molise.

Il gruppo di lavoro a sua volta per motivi di opportunità al suo interno ha diviso le competenze, da una parte il presidente del parlamento delle Canarie ha assunto il coordinamento del gruppo di lavoro sulla migrazione in generale ed i diritti umani, dall’altra al presidente del Consiglio regionale del Molise è andato il coordinamento della tematica dei minori stranieri non accompagnati.

La dicotomia operata ha rappresentato il normale proseguimento delle iniziative poste in essere nelle precedenti plenarie, in particolare nella plenaria di Milano del 2015, quando, davanti alla problematica generata dal fenomeno immigratorio, l’allora presidente del Consiglio regionale del Molise Vincenzo Niro comunicò l’intenzione di affrontare nello specifico il discorso relativo ai minori stranieri non accompagnati, si da poter giungere così ad una soluzione mirata del problema.

Ulteriore elemento innovativo introdotto dal gruppo di lavoro è stata la sua integrazione con l’esperienza e le attività poste in essere dagli altri gruppi, primo tra tutti “Better regulation e valutazione delle politiche”, presieduto da Donatella Porzi, presidente del Consiglio regionale dell’Umbria che, di fatto, è stata aggiunta quale componente esterno al gruppo di lavoro.

ANALISI DEL CONTESTO

I flussi migratori hanno sempre accompagnato la storia dei popoli nel Mediterraneo. Nazioni quali la Grecia, l’Italia e la Spagna ancora oggi sono in prima fila nel processo migratorio che dal continente asiatico e da quello africano interessa tutto il vecchio continente.

Le misure messe in campo hanno determinato una riduzione dei flussi migratori in generale ma, in controtendenza a questo dato, in questi ultimi due anni stiamo assistendo ad un aumento degli sbarchi dei minori stranieri non accompagnati.

Significative le percentuali relative ai Paesi di provenienza, con l’Africa assoluta protagonista: in testa troviamo il Gambia con il 13,7 per cento, seguito dall’Egitto con l’11 per cento, quindi la Guinea con il 9,5 per cento. A seguire l’Albania con l’8,8 per cento, la Nigeria con l’8,1 per cento, la Costa d’Avorio con il 7,3 per cento, l’Eritrea con il 7,1 per cento, il Mali con il 5,5 per cento, il Bangladesh con il 5,3 per cento, il Senegal con il 5,2 per cento.

Per quanto riguarda i numeri degli sbarchi, dai 7.575 del 2012 si è passati ai 25.846 del 2016.

Se scendiamo nel dettaglio, si scopre che i minori stranieri non accompagnati sono prevalentemente maschi (95 per cento del totale); la fascia di età registrata è compresa tra i 15 ed i 17 anni (92,4 per cento); ovviamente parliamo di minori registrati. Numerosi sono quelli “invisibili”, minori per lo più afgani che sfuggono ai controlli perché utilizzano rotte meno affollate, in primis raggiungono i confini comunitari nascosti in auto e Tir.

In assoluto è la Svezia il paese che accoglie il maggior numero di questi bambini e ragazzi sfortunati, circa il 40 per cento del loro totale.

Non sempre il minore decide volontariamente di migrare in Europa, anche se il fenomeno è in evoluzione. Spesso il minore è la vittima preferita nella cosiddetta “tratta di essere umani”, che costituisce – tra l’altro – una grave violazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e, nell’ordinamento giuridico Italiano, si configura come delitto contro la persona.

La tratta è finalizzata per lo più allo sfruttamento sessuale, allo sfruttamento nell’ambito lavorativo, allo sfruttamento connesso ad altre attività illecite, all’accattonaggio e, purtroppo, anche all’espianto di organi. Di fatto la tratta è finalizzata alla “schiavitù”. Questo termine, che pone richiami con il peggiore passato, trova il suo riconoscimento internazionale nella Convenzione di Ginevra del 25 settembre 1926, nella quale viene definito come “lo stato o la condizione di un individuo sul quale si esercitano gli attributi del diritto di proprietà o alcuni di essi” .

L’Italia con l’emanazione del decreto legislativo 4 marzo 2014, numero 24 recante “Prevenzione e repressione della tratta di esseri umani e protezione delle vittime” ha dato attuazione alla direttiva 2011/36 dell’Unione europea; successivamente ha adottato nel febbraio 2016 il Piano nazionale d’azione contro la tratta e il grave sfruttamento degli esseri umani (Pna).

La direttiva 2011/36 non solo persegue l’obiettivo di garantire un rafforzamento delle misure penali di repressione, ma mira ad assicurare una protezione effettiva delle vittime dei trafficanti.

Un primo disegno di legge in ambito comunitario è stato elaborato nel 2013 dall’associazione “Save the children” per la protezione e la tutela dei minori stranieri non accompagnati, con il fine ultimo di coniugare ed armonizzare la normativa sull’immigrazione con la normativa sulla protezione dei minori.

L’obiettivo primario del gruppo di lavoro, come si legge in un documento prodotto dalla stessa struttura, è stato quello di predisporre un testo che contenesse anche le linee guida per la formazione di un dettato normativo a tutela ed a garanzia dei minori stranieri non accompagnati valido e propedeutico per tutti i Paesi comunitari.

Il primo passaggio che il gruppo di lavoro ha realizzato, è stato quello di individuare un gruppo tecnico di volta in volta incrementato con nuove figure e professionalità. Un gruppo formato da poche persone, ma titolare delle esperienza e della professionalità valida ed atta ad affrontare la tematica in questione, da affiancare al gruppo politico.

L’obiettivo era ed è quello di lavorare con soggetti e strutture che non avevano e non hanno interessi diretti alla gestione dell’emergenza immigrati; sin dall’inizio si è optato per non coinvolgere nei lavori del gruppo le numerose associazioni umanitarie, atteso il loro elevato numero e soprattutto il loro diretto coinvolgimento nella gestione dei minori stranieri non accompagnati avrebbe potuto falsare i riscontri.

La struttura ha quindi provveduto a fare un’attenta ricognizione della normativa comunitaria e delle normative locali in ambito di tutela ed assistenza dei minori stranieri non accompagnati; contestualmente ha provveduto ad inviare un questionario per poter valutare le esperienze maturate e le buoni prassi seguite dalle diverse realtà locali.

“Si è preferito coinvolgere il soggetto principale nella gestione dei minori in generale, ovvero la Procura della Repubblica dei minori presso il Tribunale di Campobasso, nella persona del suo procuratore, dottor Claudio Di Ruzza – si legge nel documento. “Sono state stipulate delle convenzioni con l’Università del Molise e il Formez, al fine di garantire il giusto e costante apporto anche di risorse umane utili ed indispensabili per il raggiungimento degli obiettivi – continua il testo. “Per presentare un giusto impianto normativo, è indispensabile fare un’analisi dettagliata del problema, con una corretta e scrupolosa valutazione delle criticità, delle cause e degli effetti che la proposta normativa è in grado di generare in sede di applicazione”.

Il gruppo di lavoro tecnico, in questi mesi, ha lavorato costantemente alla ricerca ed alla valutazione di tutti i dati e di tutti i fattori che in qualche modo potevano e dovevano contribuire all’elaborazione di una proposta normativa comunitaria compatibile ed adattabile alle disposizioni normative vigenti nei 28 Paesi aderenti all’Unione. La proposta è stata presentata in occasione dell’incontro tenutosi a Roma presso la sala del Senato e successivamente replicata a cura del Presidente del Consiglio regionale del Molise sempre a Roma dinanzi alla IV Commissione del Senato presieduta dal senatore Vannino Chiti, nell’ambito della funzione di “Bottom up” prevista dal Capo IV, articolo 22, dalla legge 234 del 24 dicembre 2012 “Partecipazione delle regioni, delle province autonome e delle autonomine locali al processo di formazione degli atti dell’Unione europea”.

Nel documento elaborato, all’articolo 1 della legge 47/2017, è stato sancito il principio cardine in forza del quale i minori stranieri non accompagnati sono titolari dei diritti in materia di protezione dei minori a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o dell’Unione europea.

Anche grazie alle attività poste in essere dal gruppo di lavoro, il 7 aprile 2017 è stata approvata la legge numero 47 “Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati” , pubblicata sulla Gazzetta ufficiale, serie generale, numero 93 del 21 aprile 2017.

I punti principali sono:

Respingimenti. I minori stranieri non accompagnati alla frontiera non possono essere respinti. È possibile espellere un minore straniero solo quando ciò non gli comporti un grave danno.

Identificazione. Nelle strutture di prima accoglienza si tiene un colloquio in presenza di persone esperte nella tutela dei minori e di un mediatore culturale. Nel caso in cui il minore non abbia con sé i documenti necessari per l’identificazione, si procede ad esami socio sanitari per l’accertamento dell’età.

Indagine familiare e affidamento. Sono necessarie la disposizione di indagini familiari nel superiore interesse del minore e la scelta della modalità di comunicazione dell’esito della ricerca al minore e al tutore. Se non è possibile ricongiungere un minore al nucleo familiare di origine, si attua l’affidamento che è favorito rispetto alla permanenza in una struttura di accoglienza. Per gli affidatari è prevista una specifica formazione.

Rimpatrio. Nel caso in cui sia possibile il ricongiungimento familiare nel paese d’origine, si procede con il rimpatrio assistito volontario. Per questo provvedimento, vengono prese in considerazione le indagini familiari e la relazione dei servizi sociali.

Sistema informativo nazionale e la cartella sociale. La struttura di accoglienza compila una cartella sociale dove sono raccolti tutti i dati del minore; la cartella viene inviata ai servizi sociali del comune di destinazione e alla procura della repubblica presso il tribunale dei minorenni. Presso il ministero del Lavoro e delle Politiche sociali è istituito il sistema informativo nazionale dei minori non accompagnati.

Permessi di soggiorno. La legge sancisce il divieto di espulsione, quindi viene rilasciato un permesso di soggiorno per minore età o per motivi familiari.

Elenco dei tutori volontari. Presso ogni tribunale per i minorenni è istituito un elenco dei tutori volontari in cui possono iscriversi  privati cittadini. Dopo essere selezionati e appositamente formati, sono disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato.

Assistenza legale. Nel caso in cui il minore sia coinvolto in un procedimento giurisdizionale può avvalersi un legale di fiducia e del gratuito patrocinio a spese dello stato.

Minori vittime di tratta. Se il minore è stato vittima di tratta, si procede con l’attuazione di un programma di assistenza psico-sociale, sanitaria e legale, che duri anche oltre il compimento della maggiore età.

Protezione internazionale. I minori non accompagnati vengono inseriti nel sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati. Le strutture d’accoglienza devono attenersi agli standard minimi che sono previsti per i servizi e l’assistenza delle strutture residenziali per minorenni, queste devono essere autorizzate o accreditate.

Intervento in giudizio delle associazioni di tutela. Per le associazioni è stato istituito un registro in cui iscriversi, queste possono intervenire nei giudizi che interessano i minori stranieri non accompagnati incluso il ricorso per gli atti illegittimi.

 

VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI DELLA LEGGE

Il primo obiettivo, quello di predisporre un testo normativo valido per la tutela del minore straniero non accompagnato, è stato raggiunto ampliamente, così come è stato raggiunto l’obiettivo successivo di avere una legge, la numero 47 del 2017, che ha recepito il lavoro ed i suggerimenti proposti dal gruppo di lavoro.

La domanda che ci si pone ora è cosa resti da fare. La risposta, crediamo, sia duplice: da una parte occorre che il dettato normativo riportato in seno alla legge 47 del 2017, venga recepito anche a livello comunitario, così da rendere uniforme, in ambito europeo, la tutela dei minori stranieri non accompagnati; dall’altra occorre monitorare la legge 47 del 2017, nelle sue fasi applicative, così da suggerire eventuali modifiche ed integrazioni atte a rendere la norma il più possibile applicabile ed efficace.

Per quanto attiene la prima fase, il compito è ora nelle mani del presidente della Calre, Duran Sanchez, il quale, anche in occasione del suo ultimo incontro avuto alle Canarie lo scorso mese di ottobre, ha ribadito il suo impegno e quello di tutta la Clare a portare il documento all’attenzione del Parlamento europeo e delle Commissioni preposte, nonché l’impegno a creare in ambito europeo, un gruppo di lavoro tecnico per monitorare la corretta applicazione delle procedure previste.

Quest’anno sono state festeggiate due importanti ricorrenze: i sessanta anni degli accordi di Roma ed i vent’anni della costituzione della Calre; ad Oviedo, lo scorso luglio, ci si è soffermati sull’importanza di una politica coesa e del ruolo propositivo che le Regioni europee sono chiamate a svolgere nella fase propositiva, ovvero la fase “Bottom up”.

La seconda fase, è quella della valutazione in itinere della legge, e degli effetti che la stessa produce; il gruppo di lavoro si è avvalso anche del lavoro prodotto da altri gruppi, in primis quello già citato di Donatella Porzi, così di fatto il lavoro ha assunto il livello di progetto integrato.

Il gruppo di lavoro coordinato da Donatella Porzi, si occupa non solo dell’iter di approvazione di una legge, ma anche e soprattutto dell’iter successivo, quello di verificare gli effetti e la ricaduta che la norma ha sul territorio e la sua corretta applicazione.

L’interesse superiore del minore straniero non accompagnato necessita, obbligatoriamente, dell’applicazione della buona prassi amministrativa che il gruppo di lavoro della Porzi sta studiando.

Il Gruppo di lavoro, a tal fine, ha inteso avvalersi della partecipazione del magistrato Francesca Grassi, che ha contribuito alla redazione della “Relazione sul sistema di protezione e di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati” a firma dell’onorevole Elena Carnevali, approvata dalla Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema di identificazione ed espulsione, nonché sulle condizioni di trattamento dei migranti e sulle risorse pubbliche impegnate presieduta dall’onorevole Federico Gelli. Il documento in questione riporta, in modo dettagliato, l’analisi attuale del sistema di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, mettendo a nudo le criticità riscontrate e suggerendo nel contempo le misure alternative.

CONCLUSIONI

Il documento proposto, oltre ad avere riscosso il consenso di tutti i partecipanti ai lavori, di fatto è stato anche traslato nella legge 7 aprile 2017, numero 47, a riprova della sua corretta impostazione.

La direttiva 2013/33 dell’Unione europea relativa all’accoglienza dei richiedenti asilo, che detta specifiche disposizione sull’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, è stata recepita con il decreto legislativo 18 agosto 2015 numero 142, ma di fatto lasciava ancora un vuoto normativo che bisognava colmare a livello non solo Italiano, ma anche comunitario.

I Paesi europei, in assenza di specifica norma, fanno ricorso per analogia alle varie norme vigenti nei singoli Stati a protezione ed a tutela dei bambini in generale; la mancanza di una specifica norma ha determinato negli anni l’applicazione di prassi difformi anche a livello locale che si sono tradotte in una forma discriminatoria di trattamento dei minori stranieri non accompagnati.

La proposta normativa che il gruppo di lavoro ha affidato al presidente Duran Sanchez affinchè la presenti al Parlamento europeo per ottenere una direttiva comunitaria, cerca quindi di mettere ordine nei vari ordinamenti locali e suggerisce la migliore prassi attualmente applicabile per garantire la protezione e quindi l’interesse superiore del minore straniero non accompagnato.

Il meritorio documento prodotto rappresenta certamente un esempio di buona prassi amministrativa e di concertazione tra le varie Regioni, costituendo un ulteriore valido biglietto di presentazione per i vari organismi comunitari affinché venga istituzionalizzata la partecipazione dei suoi rappresentanti in seno alle varie Commissione europee per le materie di competenza.

(Giampiero Castellotti)